《失信规定修改决定》可能导致失信惩戒力度下降

单位 | 88必发手机娱乐律师事务所(上海/北京/深圳)发布日期:2017-03-03 13:20:10

编辑丨许建添(上海88必发手机娱乐律师事务所合伙人)

邮箱丨xujiantian@sunjunlaw.com

201731日,最高人民法院公布了《关于修改〈最高人民法院关于公布失信被实行人名单信息的若干规定〉的决定》(简称《失信规定修改决定》),修改了2013101日起施行的《最高人民法院关于公布失信被实行人名单信息的若干规定》(法释〔2013〕17号,以下简称“《失信规定2013》”,修改后的规定以下简称“《失信规定2017》”)《失信规定修改决定》的重点修订内容包括四方面,分别是进一步明确了纳入失信名单的实质要件、增加规定了纳入失信名单的期限、进一步明确了救济程序及增加了案件终结本次实行程序后删除失信名单的规定。《失信规定修改决定》完善了有关救济途径、失信名单的退出等规定,值得肯定,因此甫一公布便在网上获得了一片掌声。但是,《失信规定修改决定》在某些方面有点“自废武功”的味道,可能导致失信惩戒力度下降,与最高院近几年不断宣传的“加大实行力度、解决实行难”的目标背道而驰。

一、增加规定纳入失信名单的期限将使惩戒力度下降

《失信规定修改决定》增加规定了纳入失信被实行人名单的期限一般为二年,对以暴力、威胁方法妨碍、抗拒实行情节严重或具有多项失信行为的,可以延长一年至三年,积极履行生效法律文书确定义务或主动纠正失信行为的,人民法院可以提前删除失信信息。最高院认为,不规定纳入失信期限,不利于激励失信被实行人纠正失信行为,使公布失信名单制度“以惩促信”的作用难以有效发挥。按照最高院的意思,规定了纳入失信期限,将有利于激励失信被实行人纠正失信行为,并有效发挥公布失信名单制度“以惩促信”的作用。

对此观点,笔者不敢苟同。虽然二年、三年的期限均不适用于“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”之情况,但也意味着“老赖”只要愿意等上二年、三年,其可“重获自由”。而时间是一维性的,被纳入失信名单的被实行人甚至不需要纠正失信行为,期限届满就会自动被从名单中删除(《失信规定2017》第十条规定纳入期限届满后三个工作日内,人民法院应当删除失信信息),那么被实行人何来的压力去纠正失信行为呢?因此,笔者认为,增加规定纳入失信名单的期限将使惩戒力度下降。

二、新规关于纳入失信名单的实质要件可能使“老赖免被失信惩戒

纳入失信名单的标准是最核心、最重要的条款,《失信规定修改决定》进一步明确了有关纳入失信名单的标准。其中有条标准笔者认为值得商榷。

《失信规定2017》第三条??具有下列情形之一的,人民法院不得依据本规定第一条第一项的规定将被实行人纳入失信被实行人名单:(二)已被采取查封、扣押、冻结等措施的财产足以清偿生效法律文书确定债务的。

笔者认为该规定可能存在以下个问题:

一是相关规定缺乏标准,亦缺乏可操作性。如何判断已被采取查封、扣押、冻结等措施的财产是否足以清偿生效法律文书确定债务?按评估价还是实际拍卖成交价确定?由谁来确定?如果申请实行人与被实行人之间就此问题发生争议,如何解决?如果市场价格发生变动,查扣冻的财产升值或贬值如何处理?如果查封的属于被实行人唯一住房,是否要扣除安置费用?所谓的债务是指本案的还是本院的,还是所有生效法律文书所确定的债务?这些问题都没有明确,甚至可能引发新的问题。

二是未考虑到司法实践的复杂性。对于有抵押担保且足值的案件,按照该标定,被实行人就不应被纳入失信被实行人名单。但是,实践中大量案件的被实行人拒不配合法院实行的情况非常复杂,而且被实行人拒不实行的程度尚达不到第一条第二至六项所规定的程度,导致法院无法处置抵押物,在此情况下被实行人是否依然不会被纳入失信名单?

三是该规定反映了规定制定者“物保优先”的理念,在债权存在混合担保的情况下不利于实行。为说明这个问题,笔者举一个案例:企业A欠银行300万,企业A的股东B提供了足值房产提供抵押担保,股东B同时提供连带责任保证担保。此时,尽管股东B有能力而拒不履行,法院仍然无法将股东B纳入失信名单进行惩戒,而只能强制实行股东B抵押的房产,而无法对股东B采取有力的失信惩戒措施。这一方面侧面反映出规定制定者“物保优先”的理念(即应当优先实行物的担保),但另一方面将给混合担保案件的实行带来新的困难或新的问题,比如案例中如果法院可以对拒不履行的股东B采取失信惩戒措施,股东B必然会迫于压力而积极配合法院实行。但《失信规定2017》实施后,即使股东B拒不履行,其也不会受到失信惩戒,其当然不会有配合实行的压力。

三、终结本次实行程序后删除失信名单的规定可能使失信惩戒缺乏持久性

《失信规定修改决定》还增加规定:“终结本次实行程序后,通过网络实行查控系统查询被实行人财产两次以上,未发现有可供实行财产,且申请实行人或者其他人未提供有效财产线索的,人民法院应当在三个工作日内删除失信信息。”

根据《最高人民法院关于严格规范终结本次实行程序的规定(试行)》(法〔2016373号,简称《终结本次实行程序规定》”),终结本次实行程序必须满足的条件之一是自实行案件立案之日起已超过三个月。此外,终结本次实行程序后的五年内,实行法院应当每六个月通过网络实行查控系统查询一次被实行人的财产。可见,理论上实行立案后最快需要三个月案件才可以终结本次实行程序,而通过网络实行查控系统查询被实行人财产两次以上共需要十二个月时间。那么,只要老赖”把钱藏得好,最快经过十五个月时间就有望从失信名单中删除,再忍一忍,终结本次实行程序五年之后法院将停止通过网络实行查控系统查询被实行人财产,到时老赖”便又是一条“好汉”

可见,终结本次实行程序后删除失信名单的规定可能使失信惩戒缺乏持久性。特别是实践中许多被实行人的财产并不在其本人名下,而是早已转移至亲戚、朋友名下,法院当然无法查询到被实行人名下的财产。经过五六年时间,被实行人不仅可以免受失信惩戒,还可能逃过法院的网络实行查控系统。

四、虽然还有限高令,但效果远不如失信惩戒

由前可见,《失信规定2017》实施后,可能被纳入失信被实行人的范围将会缩小,失信名单期限的规定使失信惩戒存在期限,甚至终结本次实行程序后符合条件的被实行人可以免受失信惩戒。其实,最高人民法院也意识到这个问题,最高人民法院实行局局长孟祥在31日上午举行的资讯发布会上强调,终结本次实行程序后被实行人虽然可以免受失信惩戒,但仍然不能有《最高人民法院关于限制被实行人高消费的若干规定》(笔者注:正确的名称应为《最高人民法院关于限制被实行人高消费及有关消费的若干规定》,简称《限制消费规定》)中所列消费行为,包括乘坐高铁、飞机,在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费,即还要被限制消费,对被实行人的限制仍然较为严厉。

笔者认为,制度的生命力在落实、实行。失信被实行人名单制度之所以在实践中能取得良好效果,除了其本身惩戒较为严厉以外,更重要的是国家各机关、部委的积极配合与落实实行。特别是2016120日由国家发展改革委和最高人民法院等44部门联合签署的《关于对失信被实行人实施联合惩戒的合作备忘录》提出了55项惩戒措施,对失信被实行人设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面全面进行限制,才使失信被实行人名单制度取得了良好效果。表面上看,被实行人免受失信惩戒以后还要受到《限制消费规定》的约束,但该规定的实行力度、对被实行人所施加的压力与失信被实行人名单制度相比差距甚远。目前,我国仅最高人民法院出台了《限制消费规定》,除此以外无任何部委配合出台过这方面的规定。尽管《限制消费规定》列明了被实行人不得有高消费及非生活和工作必需的消费行为,但是限制高消费缺乏像失信名单库一样的独立系统,也缺乏其他各部委及社会的配合,法院如何发现、阻止甚至惩戒被实行人高消费?可以说,离开失信被实行人名单制度,《限制消费规定》在实践中根本无法发挥作用,对被实行人难以形成有效限制,也就难以督促被实行人履行生效法律文书所确定的义务。

为了解决实行难问题,从最高人民法院到各基层人民法院一直在探索并在许多方面取得了很好的成绩,失信惩戒制度便是其中一方面。《失信规定修改决定》也许是最高人民法院对实行规范化、精细化的要求,从长远来看也是必须的。但是在限制高消费的系统尚未健全的情况下,在我国个人诚信不足甚至严重缺失的情况下,失信名单制度才刚开始发挥作用便“自废武功”,笔者认为其退步大于进步,不仅失信惩戒制度的功能将无法充分发挥,甚至有可能变相放纵被实行人利用制度逃避债务。《失信规定修改决定》公布后,开心的应该是“老赖”,因为其可能面临的失信惩戒力度将会下降,债权人又将失去一个有力的讨债武器。

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